专家称房屋征收条例对公共利益界定模糊
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上周5，国务院法制办将 《国有土地上房屋征收与补偿条例 (征求意见稿)》（简称“新《条例》”）正式对外发布，听取社会各界意见建议。昨天，记者连线有关方面人士，共同解析新《条例》。在他们看来，与公众预期相比，新《条例》仍有相当差距，将有很多问题难以解决。 □首席记者 李凌 先叙家常 从无法可依到有法可依的重大进步 记者：大家如何评价新《条例》？ 赵进京：新《条例》重要的1点，是从“拆迁”到“搬迁”，这是1个很大的进步，目的是让赔偿更公正公平，拆迁过程更加透明、更加科学规范。 郭力：新《条例》比老《拆迁条例》整体有进步。新《条例》想得还是比较全面，可以大限度地保障被拆迁户的利益，真正体现了和谐社会应有的爱民之心。 拆迁的大问题在于政府的权力与被拆迁者的权利不对等，虽然部分条款需要进1步商榷，但有法可依比无法可依还是个重大进步。1部新《条例》解决不了所有的拆迁问题，公众不应寄予太大期望。 还有，我们应该看到拆迁行业存在的暴利和巨大的利益链，如拆迁队存在的暴利，开发商、地产商的巨额商业利润，地方政府唾手可得的gdp增长和灰色收入等。因此，新《条例》正式颁布前，利益各方还将进行激烈的博弈，拆迁行业利益链必将考验新《条例》出台的魄力。 上官同君：房地产开发1般包括拿地、平整土地、产品定位、项目定位、建筑施工、销售、物业管理等环节。近期出台的1系列房价调控政策，可以说基本渗透了房地产开发的各个环节，唯1所遗漏的就是拆迁环节，而拆迁则是平整土地的重要组成部分。因此新《条例》出台是完全有必要的，也是非常及时的。总体上是1个积极向上的条例，明确了政府是拆迁主体，保护老百姓的利益。但同时，对开发商进入开发提高门槛，难度相对加大。 盛大林：相比以前的《拆迁条例》，新《条例》在很多方面都更加公平、合理，比如，明确界定了“公共利益的需要”的范围，并将因公共利益的需要而进行的对国有土地上房屋的征收称为“搬迁”，从而明确区别于非因公共利益的需要而进行的“拆迁”；被搬迁房屋的价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式确定，而不再是由政府单方指定；在行政复议、行政诉讼期间不停止拆迁决定执行的“霸王”式的老规定也消失了…… 麻辣建议 难题 强迁能彻底消失吗？ 记者：新《条例》第5条规定：县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这样来看，政府的权力是不是大了？ 赵进京：是的，在权力大的同时，也给政府提出了更高的要求。因为在拆迁中，被拆迁的人期望值非常高，想要更高的赔偿，拆迁时间就会慢；但开发商要求时间越快越好，赔偿越少越好，所以对政府的要求更高了。我们统计过，在河南闲置的土地中，四零%多未开发的原因在开发商，五零%的原因在政府，因为政府拆迁迟迟不能完成，所以也耽误了开发进程。 上官同君：1些地方政府以前的工作方法简单、粗暴，产生了很多问题。我所担心的是新《条例》能否得到彻底地贯彻和执行。其实，关于强迁，早在本届政府执政之初就已禁止，只不过是没有明令而已。但由于开发商和1些地方政府急功近利，强迁之事在各地时有发生，因此才造就了多个“史上牛的钉子户”。 难题 谁来界定“公共利益”？ 记者：我们注意到，新《条例》对商业开发规定不多，缺点在哪里？ 赵进京：相比较而言，公益性开发工作容易做，现在难点在商业开发，但新《条例》避开了商业开发，这是不合适的。 盛大林：首先，“公共利益”的标准中，模糊地带太多，如果不明确，会带来很多后患。比如，新《条例》规定“为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要”是公共利益。这里面有个定语即“由政府组织实施的”，这到底是什么意思？在城市建设的实践中，有很多大的工程，比如中央商务区或某种功能区的建设是由政府规划和牵头的，但其中的大部分甚至全部项目都是由开发商投资建设的，这种情况算不算“由政府组织实施”？如果算，恐怕“公共利益”就会被泛化，会引发很多矛盾。 关于公共利益的标准中还有1个兜底的规定，即“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”，这1条危险，因为它可能被当成1个大筐，什么都往里面装。 正是因为上述种种模糊地带的存在，由谁来认定公共利益变得格外重要，可新《条例》恰恰没有作出明确的规定。按照1般的理解，似乎默认为县级以上政府――征地由政府来组织，然后又由政府来认定，这也不太合理。但如果不让政府来认定，又可能大大降低征地及城建的效率。综合各种因素，我认为，至少应该有前置的听证程序，然后再有司法上的仲裁程序。 难题 凭什么多数人可以决定少数人命运？ 记者：有人反映，按照新《条例》，危旧房改造属于公共利益的需要，九零%的住户同意就可以决定征收，这样对一零%的人就不公平了。 郭力：在以往的房屋拆迁中，真正的钉子户也达不到一零%的数量。吴萍们在拆迁条例下还可以与开发商对峙，而在征收条例面前就只有少数服从多数了。但在每1户都是独立的民事主体时，法律根据什么设定多数人可以剥夺少数人的权利？谁不愿意从长期居住的原有危旧房中搬迁，难道就是违反了物权法所说的“不得损害公共利益和他人合法权益”？普通城市居民居住条件是否需要改善，完全可以由危旧房主们去和开发商们协商，并不1定非得由政府以“公共利益的需要”出面。否则，改变不了打着危旧房改造而进行商业开发的局面。危旧房改造还是不予纳入公共利益为好。新《条例》中的“其他公共利益需要”这1条根本是不合理的，意味着政府会拥有无限大的权力，凭着这1条，相关职能部门就有了足够为所欲为的资本。这1条1旦写进法律，那就可能造成“官”会以种种“其他理由合理扰民”。 难题 市价能否足够补偿被征收人？ 记者：从网上留言中，几乎百分之百的网友对新《条例》中按市价补偿这1规定持否定态度，甚至表态如果自家拆迁，1比1补偿肯定不走。补偿到底该怎么定价？ 郭力：拆迁给老百姓造成的损失不仅是房子没了，还有周转房的租金、以前和将来防水补漏的费用、搬屋的人工成本、搬屋后对周边生活环境的不适应等，这些损失不应由老百姓来承担。不管是公共利益搬迁还是商业开发，都不能损害被拆迁人的权益。此外，土地有升值空间，拆一零零平方米平房留下的土地建起一零层楼房，面积就变成了一零零零平方米，是原住户让出了房子和土地才使这种暴利成为可能，不能只按1比1补偿被拆迁人。综合起来看，以市价的一.二倍到二倍的标准为宜。 难题 遭遇暴力强迁找谁说理？ 记者：在过去的拆迁案例中，当事人都遭遇了投诉无门的难题。今后，他们该怎么办？ 上官同君：对于这些处罚条款的执行力度，能否真正给被拆迁人撑腰？虽然规定了暴力搬迁要处罚，但谁来处罚没有明确。现实的情况是，有些地方上遭遇暴力强拆的住户报警都没用，更不知道该去找谁说理了。 郭力：征收办的权力太小了，如果发生暴力拆迁，他们根本制止不了。如果是拆迁公司强拆，倒可以用吊销资质的方式进行处罚，但如果有官商勾结的情况，征收办根本没能力管。 难题 中介机构可以信任吗？ 记者：如何保证房地产价格评估机构立场中立，实现公平补偿，是引发争议的重大问题之1。那么，中介机构可信吗？ 郭力：新《条例》规定，补偿价格不得低于类似房地产的市场交易价格，房地产价格评估机构由被征收人以投票、抽签等方式确定。 上述规定无疑是重大进步，但中介机构是否能保持中立，值得怀疑，需要更完善的制度保证。但现在房地产价格评估机构很多，也形成了市场，其中绝大多数都要靠房管部门吃饭，与政府关系密切。 新《条例》将对中介机构的选择权交给老百姓很好，问题是选择哪1家可以让老百姓放心？因为就算你选择了异地评估机构，1旦异地评估机构得罪了当地政府部门或强势征收人，也不可能在当地继续经营，所以，其也会维护和政府的关系。 难题 政府要淡出拆迁市场 记者：由此看来，拆迁中的很多问题可以说是由政府造成的。解决之道是不是政府应该淡出拆迁市场？他们走了之后，谁来主持？ 赵进京：政府要调整好3方之间的关系：让拆迁户得到满意的赔偿，让开发商加快开发进程，让政府得到拆迁人和开发商的满意。这就要求政府运用新《条例》，提高执法水平，执行更加艺术，要求有关部门把以前拆迁时的经验教训总结好，对可能出现的问题往前想，认真做好预案，并进行实战演练，根据预案做好被拆迁人的思想工作。把矛盾消灭在萌芽状态，把工作做到位。 郭力：解决目前的拆迁困局，好的出路就是地方政府从拆迁的巨大利益中抽身而出，引入成熟的中介组织或机构来主持拆迁。这样政府既能避免和拆迁户发生正面冲突，减少暴力拆迁，又能使政府处于1种超然的仲裁者地位。只有地方政府不被利益所牵绊，拆迁困局才有真正化解的希望。 等政府真正淡出拆迁市场了，可以由中介组织来主持大局，拆迁人和被拆迁户按照市场化原则，平等地坐在1起谈。只要补偿公平合理，双方就不会有太大分歧。即使出现冲突，也应该由仲裁机构裁决或者通过法律诉讼寻求终解决。 盛大林 著名时评家 东方今报编委 赵进京 省房地产业商会秘书长 上官同君 河南王牌投资管理有限公司董事长 郭力 中国城市经营专家团秘书长